Birleşmiş Milletler nasıl çalışır? Güvenlik Konseyi ve veto hakkı

Birleşmiş Milletler, devletlerin 1945'te imzalanan BM Şartı'na dayanarak kurduğu ve altı ana organ aracılığıyla çalışan uluslararası bir örgüttür. Genel Kurul her üyenin eşit oy kullandığı tartışma ve tavsiye organıdır; uluslararası barış ve güvenlik konusunda bağlayıcı karar alabilen organ ise Güvenlik Konseyi'dir.

Birleşmiş Milletler nasıl çalışır sorusunu anlamanın en kısa yolu, "hangi organ karar verdi" sorusunu sormaktır. Aynı "BM kararı" ifadesi, bazen yalnızca bir tavsiyeyi, bazen de devletlere yükümlülük getiren bir metni anlatır. Bu rehber, örgütün kalıcı yapısını ve karar alma sürecini anlatır; güncel üyelik bilgisi, görevdeki yöneticiler ve gündemdeki konular için BM'nin resmî sitesine bakın.

Başlamadan önce hangi kavramları bilmelisiniz?

BM'yi okumak için dört kavramı ayırt etmek yeterlidir; haberlerdeki karışıklıkların çoğu bu kavramların birbirinin yerine kullanılmasından doğar.

• BM Şartı: Örgütün kurucu antlaşmasıdır. Organların yetkisi, oylama kuralları ve üyelerin yükümlülükleri bu metinde yazar; BM'nin anayasası gibi düşünülebilir.
• Organ: Şart'ta adı geçen ve kendine özgü yetkisi olan yapı. Bir kararın ağırlığı, hangi organdan çıktığına bağlıdır.
• Tavsiye ve bağlayıcı karar: Tavsiye, devletlerden bir davranış bekler ama hukuken zorlamaz. Bağlayıcı karar, devletlerin uymayı Şart'la üstlendiği karardır.
• BM sistemi: Ana organların yanında, kendi kurucu antlaşmaları ve yönetim organları olan uzman kuruluşlar, fonlar ve programlar da BM ailesine dahildir. Bunlar ana organ değildir.

Birleşmiş Milletler nasıl çalışır, ana organları nelerdir?

BM Şartı altı ana organ sayar: Genel Kurul, Güvenlik Konseyi, Ekonomik ve Sosyal Konsey, Vesayet Konseyi, Uluslararası Adalet Divanı ve Sekreterlik. Her birinin görevi ve kararlarının etkisi farklıdır.

BM Güvenlik Konseyi nedir?

BM Güvenlik Konseyi, Şart'ın uluslararası barış ve güvenliği korumada "birincil sorumluluğu" verdiği organdır. Konseyde beş daimi üye bulunur: Çin, Fransa, Rusya Federasyonu, Birleşik Krallık ve Amerika Birleşik Devletleri. Diğer üyeler, Genel Kurul tarafından belirli bir süre için seçilir ve süre sonunda yerlerini yeni seçilen devletlere bırakır. Konsey, Genel Kurul'dan farklı olarak sürekli çalışabilecek biçimde örgütlenmiştir ve kriz anında kısa sürede toplanabilir.

BM Genel Kurulu ne yapar?

BM Genel Kurulu, bütün üye devletlerin eşit oyla temsil edildiği ve Şart kapsamındaki her konuyu tartışabilen organdır. Örgütün bütçesini onaylar, Güvenlik Konseyi'nin seçilmiş üyelerini ve diğer organların üyelerini seçer, Güvenlik Konseyi'nin tavsiyesi üzerine yeni üye kabul eder ve yine Konseyin tavsiyesi üzerine Genel Sekreteri atar. Şart'ın "önemli" saydığı konularda nitelikli çoğunluk, diğer konularda oylamaya katılanların salt çoğunluğu aranır.

BM'ye yeni bir devlet nasıl üye olur?

BM'ye üyelik, Genel Kurul ile Güvenlik Konseyi'nin birlikte işlettiği iki aşamalı bir süreçtir. Başvuran devlet, Şart'taki yükümlülükleri kabul ettiğini bildiren bir başvuruyu Genel Sekretere iletir. Başvuru önce Güvenlik Konseyi'nde görüşülür; Konsey üyeliği tavsiye eden bir karar alırsa konu Genel Kurul'a gider ve Genel Kurul nitelikli çoğunlukla kabul kararı verir. Konseydeki tavsiye kararı esasa ilişkin sayıldığı için daimi üyelerden birinin olumsuz oyu başvuruyu bu aşamada durdurabilir. Bu yüzden haberlerde "üyelik başvurusu Konseyde takıldı" ifadesi, başvurunun Genel Kurul'a hiç ulaşmadığı anlamına gelir. Tam üyeliği olmayan bazı devlet ve kuruluşlar ise Genel Kurul çalışmalarını gözlemci statüsüyle izleyebilir; gözlemcilerin oy hakkı yoktur.

Bir taslak karar Güvenlik Konseyi'nde nasıl kabul edilir?

Bir taslak karar, bir veya birkaç üyenin metni hazırlayıp dolaştırmasıyla başlar ve resmî oylamada yeterli olumlu oyu alıp hiçbir daimi üyenin olumsuz oyuyla karşılaşmadığında kabul edilir. Süreç genel hatlarıyla şöyle ilerler:

1. Konuyu gündeme getirin. Bir Konsey üyesi, Konsey üyesi olmayan bir BM üyesi, Genel Kurul veya Genel Sekreter, barışı tehdit edebilecek bir durumu Konseyin dikkatine sunabilir.
2. Taslağı hazırlayın. Konuyu takip eden üye ya da üyeler bir taslak metin yazar. Taslak önce gayriresmî istişarelerde diğer üyelerle paylaşılır.
3. Metni pazarlıkla daraltın. Üyeler ifadeler üzerinde uzlaşmaya çalışır. Bir daimi üyenin itiraz edeceği anlaşılan bölümler çoğu zaman bu aşamada yumuşatılır veya çıkarılır.
4. Taslağı oylamaya sunun. Metin "mavi baskı" adı verilen son hâline getirilip resmî oturumda oylamaya konur.
5. Oyları sayın. Usule ilişkin konularda belirli sayıda olumlu oy yeterlidir. Usul dışındaki, yani esasa ilişkin konularda bu sayıya ek olarak hiçbir daimi üyenin olumsuz oy vermemesi gerekir.
6. Kararı numaralandırıp yayımlayın. Kabul edilen metin bir karar numarası alır ve BM belgesi olarak yayımlanır. Reddedilen taslak da oylama kaydıyla birlikte belge olarak kalır.

Veto hakkı nedir ve nasıl işler?

Veto hakkı, Güvenlik Konseyi'nin beş daimi üyesinden birinin, usule ilişkin olmayan bir taslak karara olumsuz oy vererek, yeterli sayıda olumlu oy toplanmış olsa bile kararın kabul edilmesini engelleyebilmesidir. Şart'ta "veto" kelimesi geçmez; hak, esasa ilişkin kararlarda daimi üyelerin olumlu oyunu arayan oylama kuralından doğar. Yerleşik uygulamada daimi üyenin çekimser kalması veto sayılmaz; toplantıda bulunmaması da genellikle veto olarak değerlendirilmemiştir.

Aşağıdaki tablo, kuralın nasıl işlediğini kurgusal oylamalarla gösterir. Konseyin üye sayısı ve oy eşiği Şart'ta yazılıdır; tablodaki oylamalar kurgusaldır ve Şart'taki 15 üyeli bileşim ile esasa ilişkin kararlar için aranan 9 olumlu oy eşiği üzerinden kurulmuştur.

A oylamasında 13 olumlu oy, 9 eşiğinin oldukça üzerindedir; ancak tek daimi üyenin olumsuz oyu metni düşürür. C oylamasında kimse karşı çıkmamış, ama olumlu oy eşiğe ulaşmamıştır. D oylamasında ise daimi üyelerden bazıları çekimser kalsa bile, açıkça olumsuz oy vermedikleri için karar kabul edilir.

Güvenlik Konseyi daimi üyeler arasındaki anlaşmazlık nedeniyle görevini yerine getiremediğinde, Genel Kurul'un konuyu ele alıp tavsiyede bulunmasına imkân tanıyan bir usul de geliştirilmiştir. Bu yolla alınan kararlar Genel Kurul kararı olarak kalır; Güvenlik Konseyi kararının bağlayıcılığını taşımaz.

BM kararları bağlayıcı mı?

BM kararlarının bağlayıcı olup olmadığı, kararı hangi organın, Şart'ın hangi yetkisine dayanarak aldığına bağlıdır; bütün "BM kararları" aynı ağırlıkta değildir.

• Güvenlik Konseyi: Üye devletler, Şart'la Konseyin kararlarını kabul edip uygulamayı üstlenmiştir. Barışın tehdit edilmesi, bozulması veya saldırı durumlarına ilişkin Şart'ın VII. Bölümü kapsamında alınan kararlar; yaptırım, silah ambargosu veya güç kullanımına izin gibi önlemler içerebilir ve bağlayıcı kabul edilir. Konseyin her metni bu nitelikte değildir; bazı kararlar ve özellikle başkanlık açıklamaları yalnızca çağrı niteliğindedir.
• Genel Kurul: Kararları kural olarak tavsiyedir. Bütçe ve aidat paylaşımı gibi örgütün iç işleyişine ilişkin kararları ise uygulanır.
• Uluslararası Adalet Divanı: Bir davada verdiği karar, davanın taraflarını bağlar. Divanın yargı yetkisi devletlerin rızasına dayanır; danışma görüşleri ise bağlayıcı değildir, ama hukuki ağırlık taşır.

Birleşmiş Milletler nasıl çalışır, yaptırım gücü kimde?

BM'nin yaptırım gücü, kendi kurumlarında değil üye devletlerin uygulama taahhüdündedir. Ulusal düzeyde yasama, yürütme ve yargının birbirini dengelediği bir yapıya alışkın okur için BM'nin farklı işlediğini hatırlatmak gerekir: BM bir devlet değildir, ortak bir yasama organı ve kararları her durumda zorla uygulatabilecek bir yürütme gücü yoktur. Devlet içindeki güç dağılımının mantığını kuvvetler ayrılığının ne olduğunu anlatan yazıda, bir ulusal parlamentonun nasıl yasa yaptığını ise TBMM'nin işleyişini anlatan rehberde karşılaştırabilirsiniz.

BM hakkında sık yapılan hatalar nelerdir?

BM ile ilgili en yaygın hatalar, örgütün farklı organlarını ve BM ile ilişkili ama ondan ayrı kuruluşları tek bir yapı gibi düşünmekten kaynaklanır.

BM'nin askeri bir ittifak olmadığını, ortak savunma taahhüdüne dayanan yapılardan farklı işlediğini de akılda tutmak gerekir; bu farkı NATO'nun nasıl karar aldığını anlatan rehberde görebilirsiniz.

"BM kararı" geçen bir haber cümlesi nasıl çözülür?

Bir haberde "BM kararı" ifadesini gördüğünüzde dört soruyla cümlenin gerçek ağırlığını çıkarabilirsiniz. Kurgusal haber cümlesi: "BM, bölgedeki çatışmanın derhal durdurulması çağrısında bulunan kararı kabul etti."

1. Hangi organ? Cümle bunu söylemiyorsa haberin devamında "Genel Kurul" veya "Güvenlik Konseyi" ifadesini arayın.
2. Karar mı, açıklama mı? "Karar" (resolution) ile "başkanlık açıklaması" veya "basın açıklaması" aynı ağırlıkta değildir.
3. Dil nasıl? "Çağrıda bulunur", "teşvik eder" gibi ifadeler tavsiyeye; "karar verir" ve Şart'ın VII. Bölümüne yapılan atıf bağlayıcılığa işaret eder.
4. Oylama nasıl sonuçlandı? Oy dağılımı, kararın ne kadar geniş destek aldığını gösterir; Güvenlik Konseyi'nde daimi üyelerin tutumu ayrıca önemlidir.

Kurgusal cümleye dönersek: Karar Genel Kurul'dan çıktıysa güçlü bir siyasi mesajdır ama devletleri hukuken zorlamaz. Aynı metin Güvenlik Konseyi'nden VII. Bölüm atfıyla çıktıysa üye devletler için uygulanması beklenen bir yükümlülük doğar.

Karar alındıktan sonra ne olur?

Karar kabul edildikten sonra uygulama, büyük ölçüde üye devletlere ve kararın kurduğu izleme mekanizmalarına kalır. Güvenlik Konseyi yaptırım kararlarında çoğu zaman uygulamayı takip eden bir komite kurar ve Genel Sekreterden düzenli rapor ister. Barışı koruma operasyonları, Konseyin belirlediği görev tanımıyla ve üye devletlerin sağladığı personelle yürütülür; görev süresi dolduğunda Konsey yeni bir kararla uzatıp uzatmamaya karar verir.

Avrupa'daki bölgesel örgütlerin karar sürecini BM ile karşılaştırmak isterseniz, üye devletlerin bazı yetkilerini ortak kurumlara devrettiği farklı bir modeli Avrupa Birliği'nin nasıl işlediğini anlatan rehberde inceleyebilirsiniz. Bir haberde adı geçen kararın kendisini okumak istediğinizde elinizdeki en işe yarar bilgi karar numarasıdır: numarayla BM'nin resmî belge sisteminde metne, oylamanın tutanağına ve varsa kararın kurduğu izleme komitesinin raporlarına ulaşabilirsiniz.